Конституционный Суд РФ дал конституционно-правовое толкование нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"

18 мая 2011 года Конституционный Суд РФ дал конституционно-правовое толкование ряду норм Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», признав их соответствующими Конституции РФ с учетом провозглашенного разъяснения. На большей части территории России существуют три типа муниципальных образований: поселения, муниципальные районы и городские округа. Поселения включаются в состав муниципальных районов. И в поселениях, и в муниципальных районах формируются собственные органы местного самоуправления. В зависимости от вида муниципального образования Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает два варианта формирования их представительных органов. В поселениях и городских округах представительный орган избирается напрямую населением, тогда как в муниципальных районах, согласно ч.4 ст.35 названного Федерального закона, он может либо избираться на муниципальных выборах, либо состоять из представителей поселений. Такими представителями являются главы поселений, входящих в состав муниципального района, и депутаты их представительных органов. Таким образом, применительно к муниципальным районам, в порядке исключения из общего правила, допускается формирование представительного органа без проведения выборов. Конституционный Суд России напомнил, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Власть осуществляется народом непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Населению гарантируется самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления, но эта самостоятельность не является абсолютной, она ограничена рамками закона. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предписывает обязательный порядок избрания напрямую населением представительных органов поселений, т.е. первичных публично-территориальных единиц. На более же высоком – районном уровне самоуправления допускается применение наряду с муниципальными выборами, иного способа формирования соответствующих представительных органов, а именно – из представителей поселений. Такое регулирование учитывает специфику каждого уровня самоуправления, как поселенческого, так и районного. При этом оно оставляет для населения, проживающего в пределах муниципального района, возможность самостоятельно определить наиболее оптимальный способ формирования районного представительного органа в конкретных местных условиях. Конституция РФ и Европейская Хартия местного самоуправления не исключают формирование представительного органа муниципального образования, созданного по территориальному принципу, из представителей поселенческих образований, если такие лица прошли через муниципальные выборы и если такое решение принимают сами местные жители. Оспариваемые нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не отступают от этих требований. Так, сформированный из представителей поселений орган муниципального района сохраняет устойчивую связь с населением, поскольку входящие в его состав главы поселений и депутаты поселенческих представительных органов приобретают свои полномочия на основе волеизъявления граждан, подконтрольны им и ответственны перед ними. При этом, население, выбирая поселенческую власть, должно осознавать, что избранные им лица могут войти в состав представительного органа районного уровня. В то же время принцип формирования представительного органа муниципального района не является обязательным, не предписывается законом, а устанавливается волеизъявлением населения. Кроме того, данный способ и его закрепление в уставе муниципального района не препятствуют тому, чтобы вновь перейти к выборной процедуре. Следовательно, этот порядок, применяемый на альтернативной основе, и предусматривающий вхождение в состав представительного органа муниципального района лиц, получивших свои полномочия напрямую от населения, не нарушает конституционные права граждан. Однако в действующем законодательстве не предусмотрен в явной форме порядок участия самого населения в процессе перехода от одного способа формирования районного представительного органа (на муниципальных выборах) к другому (из представителей поселений). Что не исключает участия населения в решении данного вопроса, поскольку такое право населения вытекает непосредственно из Конституции РФ, а именно – из нормы о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Конституционный Суд РФ считает, что нормативные положения части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления требуют установления эффективного механизма участия населения в реализации соответствующей процедуры. Этот механизм должен включать в себя, в частности: информирование населения о рассмотрении подобных вопросов и предоставление гражданам возможности доведения до сведения депутатов своих мнений. Не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления: публичным слушаниям или опросу. Все это позволит обеспечить необходимую полноту гарантирования конституционного права на местное самоуправление. Конституционный Суд РФ не исключает необходимость для федерального законодателя конкретизировать механизм изменения порядка формирования представительного органа муниципального района, включая возможность последующего возврата к избранию его депутатов на выборах.