Директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России Силуанов А.Г. осветил ряд интересных вопросов в интервью ИНТЕРФАКСу

Российские регионы с 2005 года живут в новой системе координат - разграничены полномочия между ними и федеральными властями, поделены расходные обязательства и налоговые источники. Наиболее существенными расходными обязательствами, переданными на уровень регионов, стали обязательства по финансированию выплат для ряда льготных категорий граждан - ветеранов труда, тружеников тыла, репрессированных, а также детских пособий. Хотя в конце прошлого - начале этого года было немало опасений, удастся ли регионам сбалансировать свои бюджеты и справиться с увеличившимися социальными обязательствами, в министерстве финансов РФ уверены, что первые два месяца 2005 года говорят об отсутствии у регионов непреодолимых проблем. Об этом в интервью специальному корреспонденту агентства "Интерфакс-АФИ" Ольге Хлебновой рассказал директор департамента межбюджетных отношений Минфина РФ Антон Силуанов. - Антон Германович, прежде всего, хватает ли регионам собственных доходов, ведь с этого года их лишили отчислений 1,5 процентного пункта ставки налога на прибыль и части поступлений от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ)? Предварительные итоги исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2 месяца показывают, что изменение налогового законодательства в целом не сказалось на динамике формирования доходной базы регионов. Если в январе 2005 года доходы консолидированных бюджетов субъектов почти не выросли к уровню января прошлого года, что было связано с невысокими налоговыми поступлениями из-за длительных выходных, то с учетом февраля темпы роста собственных доходов региональных бюджетов уже значительно превысили показатели двух месяцев прошлого года. Таким образом, налоговые и неналоговые доходы, а также доходы целевых бюджетных фондов консолидированных региональных бюджетов без учета финансовой помощи за 2 месяца возросли на 84% к аналогичному периоду прошлого года и достигли 336,2 млрд. рублей по сравнению с 183,2 млрд. рублей в прошлом году. - А за счет чего произошел такой рост собственных доходов региональных бюджетов? Ведь, судя по всему, их доходная база с 2005 года снизилась… На первый взгляд, рост беспрецедентный, но здесь не надо питать иллюзий. Дело в том, что у двух субъектов - Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) и Тюменской области - доходы бюджетов в январе-феврале выросли соответственно в 9 и 10 раз, и, наверное, не нужно объяснять, почему (в бюджеты этих регионов поступила часть налоговой задолженности, взысканной с "ЮКОСа" - ИФ-АФИ). При этом собственные доходы бюджета ХМАО за 2 месяца 2005 года составили 97,4 млрд. рублей по сравнению с 10,6 млрд. рублей за аналогичный период прошлого года, Тюменской области - 37,2 млрд. рублей по сравнению с 3,5 млрд. рублей за 2 месяца прошлого года. Но даже если не брать эти два региона и сделать реальное сопоставление, то рост собственных доходов консолидированных бюджетов регионов РФ за 2 месяца 2005 года составил 19,3%. Поэтому можно утверждать, что изменения налогового законодательства, а это и централизация на федеральном уровне 1,5 процентного пункта налога на прибыль, водного налога, значительная централизация НДПИ, не повлияли на сбор доходов региональных бюджетов. Субъекты РФ имеют устойчивую доходную базу, прежде всего, за счет поступлений подоходного налога. Поскольку реальные доходы населения растут устойчивыми темпами, превышающими уровень инфляции, то и доходная база бюджетов регионов пополняется. Растут поступления налога на прибыль, налога на имущество. Это и есть три источника, которые составляют основу доходной базы региональных бюджетов, и именно эти источники дали рост собственных доходов региональных бюджетов. Я не сомневаюсь, что темпы роста доходной базы региональных бюджетов сохранятся и дальше. - Как были исполнены региональные бюджеты в январе-феврале 2005 года - с дефицитом, профицитом? Общий объем доходов консолидированных бюджетов регионов РФ за 2 месяца 2005 года, включая их собственные доходы и финансовую помощь, составил 421,6 млрд. рублей против 234,2 млрд. рублей по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, то есть прирост составил 80%. Как уже отмечалось, поступления в сумме 134 млрд. рублей дали ХМАО и Тюменская область. ХМАО по уровню доходов обогнал Москву, доходы бюджета которой за 2 месяца составили 47 млрд. рублей. Расходы консолидированных бюджетов регионов РФ за январь-февраль 2005 года составили 280,5 млрд. рублей, профицит - 141,1 млрд. рублей, из которого 111,6 млрд. рублей - профицит ХМАО и Тюменской области. - Справляются ли регионы с выплатой повышенных зарплат своим бюджетникам? Напомню, что Минфин РФ в прошлом году предпринял ряд мер по погашению задолженности регионов по заработной плате. Субъектам была перечислена значительная финансовая помощь, чтобы они могли войти в 2005 год "чистыми" по этой позиции. Однако ситуация с заработной платой, сложившаяся в начале этого года, свидетельствует, что некоторые регионы относятся к этому вопросу по старинке. На 1 января 2005 года долг по зарплате бюджетникам, финансируемым из региональных и местных бюджетов, составлял 299,5 млн. рублей, в том числе 246,9 млн. рублей - в Чеченской республике. На 1 февраля 2005 года долг по зарплате бюджетникам в регионах возрос до 672,1 млн. рублей, в то время как в Чечне задолженность увеличилась до 304,3 млн. рублей. На 1 марта задолженность по зарплате бюджетникам в регионах снизилась до 437,4 млн. рублей, при этом в Чеченской республике задолженность была ликвидирована. Значительная задолженность бюджетникам в Чечне связана с проблемами кассового исполнения бюджета и отсутствием в начале года утвержденного бюджета республики. Долг по зарплате, попадающий в отчетность на 1-е число, в начале месяца погашался. Эта нестыковка была урегулирована уже в марте текущего года. Но на 1 марта долг по зарплате бюджетникам в регионах, хотя и снизился по сравнению с показателем на 1 февраля, все еще выше, чем на начало года… На 1 марта, как уже говорилось, задолженность по зарплате бюджетникам в регионах сложилась в сумме 437,4 млн. рублей. Несмотря на общее снижение этого показателя, по ряду регионов наметился рост. Конечно, существует целый ряд регионов, которые имеет незначительную задолженность по зарплате, и можно считать, что она равна нулю. Но существуют "передовики" по аккумулированию долга по зарплате. Это Сахалинская область, накопившая долг в размере 86,6 млн. рублей, Волгоградская область - 76,3 млн. рублей, Иркутская область - 41,8 млн. рублей, Амурская область - 32,9 млн. рублей, Алтайский край - 32,3 млн. рублей, Тульская область - 23,7 млн. рублей, Мордовия - 21,9 млн. рублей, Мурманская область - 18,2 млн. рублей, Ленинградская область - 16,6 млн. рублей. - С чем связано такое положение дел? Когда разговариваешь с представителями этих регионов, они заявляют, что по областному бюджету нет задолженности, а имеющийся долг по зарплате - это задолженность муниципалитетов. Мы же все это классифицируем, как плохую административную работу регионов, поскольку было бы желание - можно было все подправить, проводя необходимую работу с органами самоуправления муниципалитетов. Ведь федеральная власть сталкивается с аналогичными проблемами, но только с регионами. Проблема решается как оказанием финансовой помощи, так и с использованием стимулирующих механизмов. Такие же меры могли бы предпринимать и региональные власти по отношению к муниципалитетам, это их обязанность. Так что, по нашему мнению, такие регионы, как Волгоградская, Иркутская, Сахалинская области, просто допускают просчеты административного плана, и это расценивается (нами) как нежелание принять все меры по решению этого вопроса. Кстати, в среднем по России доля зарплат бюджетникам в доходах региональных бюджетов составляет за 2 месяца текущего года порядка 30%, причем есть регионы, у которых этот показатель гораздо выше, например, в Карелии - 68%, Калмыкии - 66%, Ульяновской области - 63%. Но эти регионы, в которых доля заработной платы выше средней, справляются с выплатой заработной платы и не допускают ее просрочки. Если же посмотреть напряженность исполнения бюджета регионов - "передовиков", у которых имеются долги по зарплате, доля заработной платы в доходах областного бюджета не превышает 50%. - А какие-то экстренные меры вы намерены предпринимать по отношению к таким регионам? Как уже говорилось, наряду с финансовой поддержкой мы применяем меры экономического воздействия. Напомню, что мы в этом году заключили с рядом регионов соглашения о реструктуризации бюджетных ссуд и централизованных кредитов, которые допускают списание до 90% этой задолженности в течение трех лет. Но этот "пряник" в виде списания дается лишь в том случае, если регион в течение трех лет проводит жесткую бюджетную политику, не допуская возникновения задолженности по социальным выплатам, сокращая задолженность по начислениям по заработной плате и так далее. Мы ведем такой мониторинг ежеквартально. То есть если на первое число каждого квартала регион будет иметь задолженность по зарплатам бюджетникам, выплатам ветеранам труда и другим категориям граждан, то "прощение" задолженности производиться не будет. Поэтому регионы должны быть заинтересованы в том, чтобы не допускать кредиторки по своим обязательствам. - Сколько регионов подпало под реструктуризацию бюджетных ссуд? Напомню, что согласно закону о федеральном бюджете на 2005 год, право на заключение соглашений о реструктуризации бюджетных ссуд получили регионы, у которых задолженность превышает 1% от доходов. Однако даже не все регионы, подпадающие под эти условия, решились подписать такое соглашение, будучи не вполне уверенными в своих силах его выдержать. В результате такие соглашения о реструктуризации задолженности по бюджетным ссудам заключили 18 субъектов РФ на общую сумму 10,9 млрд. рублей. Это, в частности, Воронежская, Костромская, Курская, Орловская, Мурманская, Новгородская, Астраханская, Нижегородская, Оренбургская, Ульяновская, Камчатская области, Карелия, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Удмуртия, Тува, Красноярский край, Корякский АО. Кстати, ряд регионов, согласно промежуточной отчетности, уже нарушает условия соглашения, допуская задолженность по заработной плате бюджетникам. Это Костромская, Мурманская, Нижегородская, Камчатская области, Карелия. И, как уже говорилось, если на первое число квартала они сохранят задолженность, то мы будет осуществлять взыскание обязательств по ссудам, приходящимся на этот квартал. - Антон Германович, теперь давайте поговорим о новых обязательствах субъектов РФ по льготному обеспечению отдельных категорий граждан. Недавние волнения и митинги льготников улеглись, и можно ли говорить, что реформа по монетизации льгот в регионах все-таки удалась? Монетизация льгот выявила те проблемы, которые раньше были замаскированы. Прежде всего, копилась задолженность региональных бюджетов перед транспортными, жилищно-коммунальными и другими организациями, оказывающими услуги льготникам. Поэтому произошедший в этом году рост социальных расходов регионов, связанных с реализацией обязательств перед льготными категориями граждан, вызван тем, что нужно платить за оказанные услуги полным рублем, не скрывать эту задолженность. Считаю, что перераспределение полномочий, которое произошло с этого года, регионам под силу. Серьезных проблем, которыми нас пугали, что регионы не смогут исполнять свои бюджеты, что их излишне нагрузили, отобрали доходные источники, не существует, и наши оценки оказались правильными. Конечно, по отдельным регионам возникают трудности, мы их стараемся оперативно решать, возможно, подкорректируем механизм оказания финансовой помощи субъектам. - Вы сказали, что в среднем по России доля зарплат в доходах консолидированных бюджетах субъектов составляет около 30%. С учетом выплат по монетизации льгот какова доля этих социальных расходов в доходах региональных бюджетов? Существует показатель в виде доли первоочередных расходов в доходах субъектов РФ. К ним относятся социальные расходы, в том числе зарплаты бюджетникам, выплаты ветеранам труда и труженикам тыла, расходы на оплату услуг ЖКХ, субсидии населению. Доля таких расходов на 1 марта 2005 года в среднем по России составляет порядка 40%. Что касается выплат ветеранам труда и труженикам тыла, то эта сумма составляет 91 млрд. рублей, что выше уровня прошлого года в 2,2 раза. - Удалось ли регионам нормализовать выплату льгот самой многочисленной категории переданных на их уровень льготников - ветеранам труда? По оперативной информации, полученной от регионов, на 1 марта 2005 года численность ветеранов труда, льготное обеспечение которых относится к полномочиям субъектов РФ, составила 12,13 млн. человек. За январь-февраль расходы субъектов по обеспечению социальной поддержки ветеранов труда составили 6,93 млрд. рублей, в том числе 4,0 млрд. рублей в виде денежных выплат, 2,93 млрд. рублей - предоставление льгот в натуральной форме. - То есть можно сказать, что все отлично, система работает? Конечно, на первом этапе реализации реформы не может не быть проблем. На 1 февраля кредиторская задолженность региональных бюджетов в части финансирования мер соцподдержки ветеранов труда составила 996,6 млн. рублей. В основном регионы связывали накопление этой задолженности с проблемами изменения кодов бюджетной классификации, новыми правилами бюджетного учета, в результате чего возникали проблемы невыясненных поступлений, опозданий с выполнением обязательств. Однако по истечении февраля ситуация не улучшилась. По оперативным данным, кредиторская задолженность за 2 месяца 2005 года возросла до 1,47 млрд. рублей, причем половина этой задолженности образовалась в Московской области - 714,5 млн. рублей (рост за февраль почти на 300 млн. рублей). Также должниками, хотя и менее крупными, являются Кемеровская область (169 млн. рублей), Санкт-Петербург (106,13 млн. рублей), Самарская область (51,94 млн. рублей). - Почему такая ситуация возникла, ведь, например, в Московской области вряд ли возникают проблемы с доходами? В большинстве случаев ответ на этот вопрос заключается в том, что органы соцзащиты не успели заключить соглашения с транспортными, коммунальными и другими организациями по оплате натуральных льгот. То есть задолженность образовалась по предоставлению льгот в натуральном виде. Так, из общей суммы задолженности по финансированию льгот ветеранам труда в 1,47 млрд. рублей 1,457 млрд. рублей представляет собой долг по льготам в натуральном выражении, в то время как по денежным выплатам это всего 11 млн. рублей. Иными словами, как и в прежние годы, услуги оказывались, пассажиров-льготников возили, тепло подавалось, но региональный бюджет за оказанные услуги полностью не платил, хотя деньги на это в текущем году в основном учтены в полном объеме. Это очень настораживающий факт, и мы сейчас у таких регионов просим соответствующих объяснений. Не сомневаюсь, что проблема в ближайшее время будет решаться, а в Московской области будет снята полностью. - Какова ситуация в регионах с финансированием льгот труженикам тыла? Тут дело обстоит проще, поскольку количество граждан этой льготной категории существенно меньше, чем ветеранов труда. Если, как уже отмечалось, число ветеранов труда составляет 12,13 млн. человек, то тружеников тыла - 2,17 млн. человек. Объем выплат труженикам тыла в регионах в январе-феврале составил 0,75 млрд. рублей, из них 0,51 млрд. рублей - в виде денежных выплат, 0,24 млрд. рублей - финансирование льгот в натуральной форме. На 1 марта кредиторская задолженность по предоставлению льгот труженикам тыла составила 22,91 млн. рублей, из них 0,62 млн. рублей - по денежным выплатам, 22,29 млн. рублей - по финансированию льгот в натуральной форме. "Лидерами" по накоплению кредиторской задолженности являются Северная Осетия (9,67 млн. рублей), Ингушетия (3,55 млн. рублей), Московская область (3,6 млн. рублей). Иными словами, здесь та же ситуация, что и с долгом по финансированию льгот ветеранам труда: наибольший объем задолженности возник по льготам, выделяемым в натуральном выражении. - А выплаты репрессированным регионы осуществляют из собственных средств или за счет средств Федерации? За счет федеральных денег репрессированным производится только выплата нанесенного материального ущерба. Финансирование льгот - по проезду, оплате жилищно-коммунальных услуг - производится за счет средств субъекта РФ. Численность лиц, пользующихся льготами по закону "О реабилитации жертв политических репрессий", на 1 марта составляла 1,103 млн. человек, из них носителей льгот - 623,3 тыс. человек, членов семей, пользующихся льготами, - 479,4 тыс. человек. Расходы регионов РФ в январе-феврале по обеспечению мер социальной поддержки реабилитированных составили 338,4 млн. рублей при запланированных на 2005 год расходах в размере 9,8 млрд. рублей. В том числе 141,8 млн. рублей было предоставлено в виде денежных выплат, 196,6 млн. рублей - выделено на оплату льгот в натуральной форме. Кредиторская задолженность по льготам репрессированным лицам на 1 марта составила 84,5 млн. рублей, в том числе 1,2 млн. рублей - по денежным выплатам, 83,3 млн. рублей - по предоставлению льгот в натуральной форме. В том числе кредиторская задолженность по финансированию льгот репрессированным в Ингушетии на 1 марта составила 36,5 млн. рублей, в Саратовской области - 12,16 млн. рублей, Кемеровской области - 8,2 млн. рублей, Новгородской области - 5,06 млн. рублей, Санкт-Петербурге - 3,08 млн. рублей. - А с выплатой детских пособий регионы справляются? Здесь необходимо разграничить, что было до и после начала 2005 года. До 2005 года, когда реализация этих обязательств осуществлялась из федерального бюджета, объем задолженности по детским пособиям снизился с 25 млрд. рублей пять лет назад до 2,6 млрд. рублей. Начиная с 2005 года, вопрос выплаты детских пособий перешел в ведение регионов. По региональным обязательствам, касающимся выплат гражданам, имеющим детей, "кредиторка" на 1 марта составила 30,6 млн. рублей, сократившись на 14,6 млн. рублей по сравнению с январем текущего года. Таким образом, кредиторская задолженность есть, но она небольшая. В целом за январь-февраль 2005 года расходы субъектов РФ по выплате детских пособий составили 2,8 млрд. рублей при запланированных на 2005 год расходах 22,8 млрд. рублей. Численность детей на 1 марта составила 14,03 млн. человек. - С 2006 года вступит в силу 131-й федеральный закон, разграничивающий полномочия между регионами РФ и входящими в их состав муниципальными образованиями. Не возникнет ли здесь проблем, сходных с теми, которые пришлось преодолевать в этом году при разграничении полномочий между Федерацией и субъектами? Сейчас должна завершиться "нарезка" территорий новых муниципалитетов, число которых существенно возрастет, и каждый из которых будет иметь свой бюджет в отличие от сметы в прошлые годы. При этом усилится и дифференциация между муниципалитетами, поскольку те из них, которые имеют на своей территории крупные предприятия, будут иметь и более высокий уровень бюджетной обеспеченности. Это, кстати, относится и к большим городам. В то же время субъекты РФ, которые сегодня могут осуществлять межбюджетное выравнивание между муниципалитетами прежде всего за счет изъятия у них и перераспределения части подоходного налога, с 2006 года лишатся таких прав, поскольку за каждым уровнем бюджетной системы жестко закреплены свои доходные источники. Поэтому мы видим, что реализация 131-го закона прежде всего требует дополнительных ресурсов у регионов для выстраивания новых межбюджетных отношений с муниципалитетами, чтобы обеспечить выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и выполнения ими возложенных обязательств. - Как вы предлагаете решить эту проблему? Мы подготовили и обсудили с представителями субъектов РФ и муниципалитетов поправки в 131-й закон и Бюджетный кодекс, которые предусматривают более широкие возможности регионов осуществлять межбюджетное регулирование и выравнивание муниципалитетов. Предполагается, что эти поправки будут действовать с 2006 года в течение переходного периода на срок 5 лет. Это будет тот переходный период, когда формируется доходная база регионов и муниципалитетов, происходит их "притирка" друг к другу. В этой связи мы предлагаем три основные поправки. Во-первых, мы намерены сделать более эффективным применение механизма так называемого отрицательного трансферта. Согласно действующему законодательству, если бюджетная обеспеченность муниципалитета в 2 и более раза превышает среднюю по субъекту, то половину от двукратного превышения субъект может изъять в виде отрицательного трансферта. Проанализировав ситуацию, мы видим, что сейчас в регионах далеко не все муниципалитеты имеют такой высокий уровень бюджетной обеспеченности, в связи с чем система отрицательного трансферта не будет работать эффективно. Мы хотим понизить критерий бюджетной обеспеченности для применения системы отрицательного трансферта с 2-х кратного до уровня в 1,3 раза. То есть повысится возможность региона в изъятии "жирка" у обеспеченных муниципалитетов. Во-вторых, мы хотим предоставить субъектам РФ право перераспределять в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов 10% поступлений подоходного налога, который должен зачисляться в муниципальные образования. Сейчас 60% поступлений подоходного налога поступают в регион, 40% - муниципалитету, из которых 20% - в район и городской округ, 10% - поселениям, а оставшиеся 10% субъект вправе распределить между муниципалитетами по принципу "всем сестрам по серьгам". Мы же предлагаем, чтобы эти 10% подоходного налога, которые причитаются муниципальным образованиям, распределялись с учетом уровня бюджетной обеспеченности муниципалитета. То есть если это крупный город, он может их и не получить, но зато часть подоходного налога этого крупного города уйдет более слабому муниципалитету. И, наконец, третья поправка. Сейчас субъектам Федерации предоставлено право передавать муниципалитетам в счет финансовой помощи налоговые источники, но это касается только подоходного налога. Мы предлагаем расширить это право и передавать не только подоходный налог, но и другие федеральные и региональные налоги, например, налог на прибыль, на налог на имущество. Имеется в виду передача части ставки налога или в целом налогового источника. Это позволит заинтересовать муниципалитеты в сборе этих доходных источников, работе с налогоплательщиками, формировании соответствующей доходной базы как для себя, так и для субъекта. Кстати, в отношении этого предложения были наиболее острые дискуссии. Чтобы обезопасить муниципалитеты от давления на них со стороны субъектов Федерации, мы предусматриваем осуществлять замену финансовой помощи на налоговые источники только с согласия муниципалитетов, на срок не менее 3 лет и при условии прозрачности осуществления этой процедуры. Соответствующие законодательные изменения должны быть рассмотрены в весеннюю сессию Государственной Думы. Источник: www.interfax.ru