Россию ждет вторая «монетизация льгот» Попытки в спешке провести реформу полномочий могут закончиться тем, что в 2006 г. регионы снова окажутся при полномочиях, но без денег

Полномочия, которые федеральный центр вернет регионам, будут отражены в бюджете 2006 года, заявил на этой неделе спикер Госдумы Борис Грызлов. По его словам, для реализации новых полномочий дотационные территории получат дополнительные трансферты, а регионам-донорам отдадут часть налоговых доходов. Эксперты отмечают, что перекраивать идеологию уже внесенного в Думу проекта бюджета поздно. Поэтому законодателям придется использовать временные схемы, которые позволят формально сохранить основные параметры бюджета. Но применение таких схем и спешка при расчетах сильно беспокоит регионы. Они опасаются, что федеральный центр преуменьшит реальную «цену» полномочий для регионов. Это грозит повторением истории с монетизацией льгот: регионы могут оказаться с новыми полномочиями, но без денег на их реализацию. Ситуация усугубляется тем, что точный перечень полномочий, подлежащих передаче регионам, до сих пор не готов. «Мы понимаем, что все делегированные полномочия должны быть обеспечены финансами, а их нужно заложить в бюджет 2006 года», — заявил Борис Грызлов. По его словам, финансирование полномочий будет обеспечено по-разному для разных регионов. «Если регион дотационный, ему будут определяться дополнительные средства, а донору будет изменена пропорция налогов», — сказал спикер Госдумы. Он также отметил, что для делегирования из центра в регионы уже определено 144 полномочия, и еще четыре находятся в стадии обсуждения. Сложность заключается в том, что проект бюджета уже одобрен правительством и передан в Госдуму, и о новых полномочиях регионов в нем нет ни слова. «Сейчас я не вижу, чтобы в проекте [бюджета] было записано финансирование этих полномочий, — сказал RBC daily председатель бюджетного комитета Совета Федерации Евгений Бушмин. – Но возможность сделать это существует, если представить необходимые поправки ко второму чтению, то есть к 1 ноября». Первые сигналы о том, что в сфере разграничения полномочий что-то будет происходить, появились еще в начале года. «Но пока готовились проекты этих изменений, время уже ушло, так как Минфин тоже начинает готовить проект бюджета с начала года, — сказал RBC daily руководитель спецпроектов Института социальных систем МГУ Дмитрий Бадовский. – А пока не был согласован перечень передаваемых регионам полномочий, Минфин не мог просчитать эту реформу». Из-за этого бюджет проектировался в соответствии со старой схемой распределения полномочий. По существу, эта схема составляет фундамент бюджета, поэтому менять ее сейчас уже поздно. «Конечно, было бы логично децентрализовать налоги вместе с полномочиями. Но менять эти пропорции сейчас – значит разрушить бюджетную систему, — отмечает Дмитрий Бадовский. – Поэтому в бюджете на 2006 год все равно будут применены временные, промежуточные схемы. Деньги будут поступать в федеральный бюджет, а оттуда передаваться в регионы». Эту гипотезу подтверждает и Евгений Бушмин. «Когда бюджет будет принят в первом чтении, пропорции распределения налоговых доходов нужно будет менять так, чтобы не изменить основные параметры федерального бюджета, — говорит он. – Финансовые технологии для этого есть». По его словам, ныне прописанные в бюджете пропорции распределения налоговых доходов останутся без изменений, и Федерация будет формально получать деньги в соответствии с ними. Но фактически она будет целевым образом передавать некоторую часть этих доходов регионам на выполнение новых полномочий. Очевидно, что такие временные схемы – которые к тому же придется рассчитывать в очень сжатые сроки – могут привести к серьезным ошибкам. «Закончиться это может тем, что на те или иные полномочия некоторым регионам может не хватить денег, — полагает Дмитрий Бадовский. – В каком-то смысле это даже неизбежно, поскольку новую логику разграничения полномочий наложить на нынешнюю логику бюджета невозможно». Евгений Бушмин также бьет тревогу и призывает Минфин и Минэкономразвития привлекать к расчетам регионы, которые лучше представляют себе реальную цену тех или иных полномочий. «Это не должны делать «на коленке» федеральные чиновники. Если этой работой будут заниматься только федеральные ведомства, то средств для финансирования полномочий может оказаться недостаточно», — говорит председатель бюджетного комитета. При этом он сомневается в том, что за такие сжатые сроки федеральный центр сможет самостоятельно учесть информацию по каждому региону. Чтобы оценить масштабы возможных ошибок, г-н Бушмин приводит пример с монетизацией льгот. «По нашим оценкам, сумма, необходимая для компенсации федеральным льготникам 50-процентной скидки на услуги ЖКХ в 2005 г., составляла 1,05 млрд руб., — говорит сенатор. – А федеральное правительство оценивало ее в 750 млн руб. Но в итоге региону действительно потребовалось 1,05 млрд руб.». Дмитрий Бадовский отмечает, что Минфин отчасти уже предусмотрел рост расходов на помощь регионам. Но этих денег на новые полномочия может не хватить. «Раздел финансовой помощи регионам в проекте бюджета на 2006 год существенно увеличен, до 430 млрд руб. Так что некоторую «подушку» Минфин уже заложил, — говорит он. – Но сказать, хватит этих денег или нет, никто не сможет, так как «цена вопроса» еще не просчитана. Проблема в том, что механизма адекватного привлечения регионов к этим расчетам сейчас нет». А Евгений Бушмин уповает на то, что расхождения между расчетными и реальными расходами на новые полномочия регионов в этом году будут меньше. По его оценке, в 2005 г. ошибки по некоторым регионам достигали 30-40%, а в среднем по стране составляли примерно 20%. Глава бюджетного комитета Совфеда надеется, что власти совершенствуют методики расчетов и в этом году смогут удержать погрешность в пределах 5-15%. Тем не менее даже такая погрешность означает, что какие-то регионы неизбежно пострадают от нехватки денег. Что, в свою очередь, чревато политической нестабильностью – в этом можно было убедиться на примере монетизации льгот. Но, судя по всему, власти ничему не научились после монетизации льгот – они продолжают проводить реформы в авральном темпе, не считаясь с возможными последствиями. Это признает и высокопоставленный источник RBC daily, близкий к российскому правительству. Из его слов становится ясно, что, несмотря на прессинг со стороны высшего руководства страны и оптимистичные заявления Грызлова, реформа полномочий не готова. Утвержденного перечня полномочий, которые должны быть переданы регионам, в действительности не существует. Так что о достоверности расчетов «стоимости» новых полномочий говорить всерьез просто не приходится. «Эта работа сейчас в самом разгаре, но что из нее получится, пока совершенно непонятно, — говорит собеседник RBC daily. – Никакого окончательного перечня полномочий нет. Его пытаются определить на основании стенограмм заседаний Госсовета. А Минфин в двустороннем режиме работает с другими министерствами, чтобы понять, что конкретно имелось в виду в том или ином случае». Отдел экономики